Politiche fiscali dell’Ue: quali obiettivi e quali sfide?

Non è un caso se il processo di integrazione dell’Unione europea è scandito se non stimolato proprio dalle crisi stesse che, ciclicamente, l’attraversano. 

E invero, almeno a partire dalla crisi pandemica del Covid-19, il tema della costruzione di un sistema fiscale autenticamente europeo, è tornato prepotentemente al centro del dibattito politico e accademico, nella consapevolezza che la leva fiscale è una delle priorità su cui l’Unione nel prossimo futuro deve puntare per potersi affermare come attore politico idoneo ad affrontare le sfide esterne che l’aspettano e ad evitare disgregazioni interne.

Non è però cosa facile raggiungere accordi in ambito fiscale su un piano sovranazionale. Come sottolinea un report di Bruegel, European Union fiscal rules: is a better system feasible?, negli ultimi anni si è assistito a un forte "ping-pong" sulle proposte avanzate in ambito fiscale a livello Ue; tira e molla dovuto alla convivenza di diversi interessi, spesso contrapposti, sostenuti dai diversi Stati membri.

Tuttavia, due documenti ufficiali pubblicati negli ultimi sei mesi, dai governi olandese e spagnolo (congiuntamente) e dal governo tedesco, suggeriscono che la situazione potrebbe cambiare, in quanto detti documenti tracciano linee comuni almeno su quattro obiettivi di riforma fiscale.

Gli obiettivi

In primo luogo, dal documento spagnolo e olandese, emerge l’esigenza di strutturare regole di bilancio per gli Stati membri idonee a garantire la sostenibilità del debito "in modo più efficace ed efficiente"; si tratterebbe di implementare nuove regole volte ad agevolare gli Stati membri ad attuare aggiustamenti fiscali del rapporto debito/Pil e a migliorare la composizione delle finanze pubbliche.

In secondo luogo, poiché potrebbe esserci un trade-off tra la creazione di riserve fiscali idonee a sostenere il debito e la necessità di promuovere investimenti (soprattutto in ambito green), è diffusa l’opinione che le regole di bilancio dovrebbero essere pensate per facilitare l’individuazione del giusto compromesso per il raggiungimento di obiettivi diversi ma necessari.

In terzo luogo, poiché, come emerge da un recente documento del governo tedesco, è essenziale che il quadro fiscale garantisca la parità di trattamento degli Stati membri e che si utilizzino parametri di riferimento comuni, si ritiene che gli accordi bilaterali tra la Commissione europea e i Paesi dell'Ue non siano più un metodo ottimale per raggiungere accordi in ambito fiscale e, conseguentemente, per stabilizzare i rendimenti e allocare nuove risorse da dedicare agli investimenti.

In quarto luogo, è fondamentale una migliore attuazione delle regole fiscali. Secondo il documento tedesco, "l'ulteriore sviluppo del quadro fiscale dovrebbe porre particolare enfasi proprio sul rispetto delle regole". Il documento olandese e spagnolo sottolinea "il desiderio di creare un circolo virtuoso tra la responsabilità nazionale e la conformità alle regole sovranazionali".

Le criticità

Rispetto al passato, in cui il "Sud" chiedeva regolarmente una maggiore flessibilità nell'applicazione delle regole, mentre il "Nord" chiedeva regolarmente un'applicazione più severa, si tratta di un grande progresso. Ora sembra esserci una convergenza sugli obiettivi principali della riforma da parte di almeno un importante membro del "Sud" (Spagna) e di due importanti membri del "Nord" (Germania e Olanda).

Tuttavia, anche se tutti i membri fossero d'accordo con gli obiettivi formulati nei due documenti, ciò potrebbe non essere sufficiente a rendere possibile una riforma efficace del quadro fiscale, per due motivi.

In primo luogo, come fatto notare dal report in esame, perché garantire la sostenibilità del debito (obiettivo 1) e allo stesso tempo permettere compromessi tra l'aggiustamento fiscale, la stabilizzazione dei rendimenti e gli investimenti pubblici (obiettivo 2) richiede decisioni che possono avere ricadute sul tema dell’equità dei parametri (obiettivo 3).

In secondo luogo, perché non è chiaro se sia possibile raggiungere una più stretta osservanza delle regole fiscali (obiettivo 4) senza per questo evitare un inasprimento dei controlli e delle misure sanzionatorie. 

Le possibili soluzioni

A questo punto, alla luce del fatto che gli obiettivi sono condivisi ma i risultati potrebbero porsi in contrasto tra di loro, annullandosi almeno parzialmente, la domanda cruciale è se esista o meno una misura idonea a garantire il soddisfacimento, più o meno, concomitante e contemporaneo di questi quattro diversi obiettivi.

Benché la risposta sia chiaramente difficile e incerta, come messo in evidenza da Bruegel, una traccia della strada da seguire potrebbe essere individuata in un documento del Fondo Monetario Internazionale e del'European Fiscal Board.

Una recente proposta del Fmi offre una risposta alla prima sfida. 

Il punto di partenza sarebbe un'analisi annuale della sostenibilità del debito utilizzando una metodologia comune e concordata a livello europeo.

Sulla base di questa analisi, i Paesi dell'Ue verrebbero classificati in tre gruppi: ad alto, medio e basso rischio di debito. Ai Paesi ad alto rischio verrebbe richiesto di adottare tetti di spesa coerenti con un saldo di bilancio complessivo pari a zero o positivo nel medio termine (da tre a cinque anni). Per i Paesi a medio rischio, i tetti di spesa dovrebbero garantire un percorso di riduzione del debito nel medio termine (ma non necessariamente un saldo zero). Ai Paesi a basso rischio non verrebbe richiesto alcun aggiustamento fiscale, a meno che i loro debiti e deficit attuali e previsti a medio termine non superino rispettivamente i valori di riferimento previsti per i casi di disavanzo pubblico eccessivo.

Rimane l'ultima e più ardua sfida: una migliore attuazione e rispetto delle regole. 

Una prima risposta è quella di rendere le istituzioni fiscali indipendenti a livello nazionale la prima linea di difesa contro le trasgressioni dei governi. Tuttavia, si è soliti ritenere che gli elettori sono poco "empatici" con le istituzioni aventi sedi a Bruxelles, e quindi tendono a non disapprovare eventuali regole poste a livello europeo.

Una seconda risposta, sottolineata in particolare dall'European Fiscal Board, è quella di concentrare la sorveglianza a livello europeo solo sulla correzione di "gravi errori politici". Ciò renderebbe più efficace il tentativo di garantire l'applicazione delle norme da parte del Consiglio.

La Commissione europea si concentrerebbe sull'adeguatezza dei quadri di bilancio nazionali; sull'accertamento della presenza di un disavanzo eccessivo e sull'applicazione della procedura per i disavanzi eccessivi. Laddove i quadri di bilancio nazionali soddisfano i requisiti minimi, l'attuazione e la sorveglianza delle regole di bilancio verrebbero ampiamente delegate a livello nazionale, mentre la procedura per i disavanzi eccessivi fungerebbe da backstop a livello Ue.

Si tratta, tuttavia, solo di proposte: al momento la strada per garantire il raggiungimento di questi obiettivi è ancora lunga ed è, sicuramente, tutta in salita.