Verso la riforma del catasto: qualche cenno storico

Maurizio Fraschini
Maurizio Fraschini
14.4.2022
Tempo di lettura: 3'
Nella prospettiva di una riforma molto delicata e difficile, ripercorriamo – passo passo – che cos'è e qual è l'origine del catasto. Cosa succederà ora?
Con una gestazione molto complessa, è in corso la discussione della riforma del catasto, con una delega al governo, approvata con una risicatissima maggioranza, che prevede i “princìpi e criteri direttivi per la modernizzazione degli strumenti di mappatura degli immobili e la revisione del catasto dei fabbricati”.

Certamente non si può non essere d'accordo con l'intento di - finalmente - censire e adeguatamente tassare i numerosissimi immobili “fantasma” presenti sul territorio. Tema molto più delicato e controverso è quello dell'intervento fiscale sui valori o sulle rendite - che peraltro il Governo assicura potrà esserci solo dal 2026 (data che comunque non pare così lontana) – soprattutto alla luce dell'inaspettato contesto di guerra e del rialzo dell'inflazione, che avrà inevitabilmente riflessi sul mercato immobiliare, sulla possibilità di accedere al credito e sulla stessa dinamica dei prezzi.

Il testo della legge delega fiscale, comprensivo delle previsioni relative al catasto, è atteso nelle prossime settimane alla Camera e valuteremo i contenuti della riforma una volta che sarà possibile esaminarne il testo.

Peraltro, anche in passato, ogni tentativo di intervento sul catasto è sempre stato oggetto di grandissime tensioni. Per comprendere meglio il contesto, possiamo partire da una domanda preliminare.
Cos'è il catasto e qual è la sua origine?
Il termine catasto risale al greco κατάστιχον (katástikhon) “registro”, o κατά στίχον (katà stíkhon) “riga per riga” e identifica, in linea generale, il registro dei proprietari e/o di beni sui quali applicare l'imposizione fiscale. Nel mondo pre-romano non si può parlare peraltro di un vero e proprio catasto, anche se esistevano forme di pubblicità dei trasferimenti immobiliari.

I Romani furono molto abili nel creare un sistema fiscale capillare che potesse estendersi in tutto l'impero e intuirono, a tal fine, la necessità di avere una mappatura dei territori e dei loro proprietari. Vennero predisposte mappe in bronzo, rame o lino basate sull'unità di calcolo delle centurie, con l'obiettivo primario - più che di tracciare la proprietà delle terre e le relative modificazioni - di identificare i territori per poter procedere all'assegnazione delle terre, in particolare di quelle conquistate, e quindi tassarle.

La fine dell'Impero Romano segna sino al XVIII secolo un ritorno a un accatastamento di tipo più descrittivo; i signori del medioevo redigevano i libri dei censi che sono elenchi di quanto i contribuenti dovevano loro corrispondere. Con la seconda metà del XVIII, in molti Stati venne introdotto un concetto di estimo (ovvero di valutazione degli immobili) e di catasto “moderno”, volto a definire la consistenza e la rendita dei beni immobili, nonché l'annotazione e il tracciamento degli atti traslativi della proprietà, sia ai fini probatori che per l'esazione dell'imposta fondiaria.

È appunto all'inizio del XVIII secolo che si introduce in alcuni Stati italiani preunitari il catasto particellare, rappresentato graficamente sulla base di unità elementari di possesso sulle quali si valuta la redditività degli appezzamenti. Lo Stato di Milano, ad esempio, inizia nel 1718 i lavori di accatastamento che vennero poi completati da Maria Teresa d'Austria, nella seconda metà del '700.
Napoleone - di fronte alla frammentazione e all'eterogeneità dei catasti dei territori italiani conquistati - promulgò con un editto del 1807 l'istituzione per l'intero territorio del Regno italico di un nuovo catasto, i cui criteri e attività sopravvissero al Congresso di Vienna.

Nonostante ciò, al momento dell'unificazione d'Italia i catasti ufficiali in vigore erano 24, raggruppati in 9 compartimenti territoriali fra cui quello dei Ducati di Parma e Piacenza; solo 15 erano geometrico-particellari e uno di questi, il Sardo, con rilievo a vista; 5 erano descrittivi, fra cui il Napoletano e il Siciliano; 4 erano geometrici per masse di proprietà.
Nel 1864 la legge sul “conguaglio provvisorio” tentò inutilmente di equiparare in tutto il Regno l'imposta fondiaria, mentre si cominciarono a scindere gli immobili urbani (edifici) da quelli rurali (terreni) giungendo ad istituire il Catasto urbano nel 1877. Nel 1886 la legge Messedaglia varò ufficialmente il Catasto terreni e il Catasto edilizio urbano secondo la regola uniforme del geometrico particellare. Il primo accatastamento italiano è compreso tra gli anni 1874 e 1886; nel 1923 vengono riviste le tariffe una prima volta (prima Revisione generale del catasto). Agli Uffici tecnici di finanza si sostituirono nel 1936 gli Uffici tecnici erariali, denominazione che mantennero fin quasi ai giorni nostri.

Nel 1939 si costituì il Nuovo catasto edilizio urbano (Nceu), secondo il rilevamento topografico dall'alto (aerofotogrammetrico), ma ci vollero più di trent'anni per metterlo a punto. Dello stesso anno è la seconda Revisione generale del catasto, che comporta importanti modifiche nel metodo di valutazione, a cui seguirono la terza (1979) e la quarta (1990) con le quali si aggiornarono ancora le tariffe.

Dal 1984 i catasti terreno e urbani sono completamente separati e vengono avviate la meccanizzazione e l'automazione del catasto.
Scriveva nel 1853 Giuseppe Borio - professore di agronomia e membro dell'Ufficio per la creazione del Catasto piemontese: “Il catasto è opera morale: perché è frutto di libertà e nemico di ingiusti privilegi. Il catasto è opera morale: perché sostituisce alla presunzione incerta, la misura accertata; alle colpevoli predilezioni, l'equità impassibile; all'arbitrio della legge, la legge.”
Auguriamoci che la riforma del catasto, che è attualmente in discussione, sia ispirata a principi così alti e giusti.
Opinione personale dell’autore
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Avvocato del Foro di Milano e Parigi, è partner dello studio Plusiders. Si occupa di M&A, real estate e private equity. Ha una consolidata esperienza nella strutturazione e realizzazione di operazioni
societarie straordinarie e, in particolare, nella gestione dei differenti aspetti degli investimenti e della contrattualistica nel settore real estate.

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