Global minimum tax: quando è rischioso andare di fretta

Francesco Guelfi
Francesco Guelfi
28.6.2021
Tempo di lettura: 3'
Che occorra rivedere le modalità con le quali sono tassate le grandi multinazionali non è una novità. Da tempo si sta muovendo anche l'Ocse con i lavori del suo inclusive framework. A che punto siamo e come si stanno muovendo i vari Paesi?
Lo scorso 5 giugno i ministri delle Finanze del G7 hanno formulato un impegno per la definizione di una global minimum tax con l'aliquota del 15% da applicare Paese per Paese, in modo da tassare le multinazionali negli Stati dove producono effettivamente i propri profitti. Questo impegno ha suscitato molto entusiasmo e un significativo clamore mediatico, tanto che anche molti quotidiani non finanziari hanno pubblicato vari articoli su questo argomento.
L'argomento è, in realtà, discusso da tempo e vede impegnato da anni l'inclusive framework dell'Ocse: si tratta, in estrema sintesi, di rivedere le modalità con le quali sono tassate le grandi multinazionali, incluse quelle digitali, in modo da collegare meglio il luogo dove queste generano effettivamente i loro profitti con quello dove le stesse vengono tassate. Un secondo obiettivo dei lavori dell'inclusive framework a questo proposito consiste nell'introduzione di un livello minimo di tassazione, applicabile in tutti i Paesi aderenti.
Siccome il tema viene da lontano, conviene ripercorrerne gli elementi essenziali. In sostanza, tutto nasce dall'osservazione che le grandi multinazionali moderne, soprattutto quelle attive nei servizi digitali, riescono a contenere il proprio carico fiscale in modo estremamente efficace (dai pochi dati disponibili, sembra che quelle attive nel digitale subiscano complessivamente un'imposizione fiscale sui redditi inferiore al 10%, mentre le altre subirebbero un carico fiscale di qualche punto percentuale superiore).

La ragione di questo fenomeno è generalmente riconosciuta come dovuta a due circostanze di fondo: da un lato, la competizione fiscale internazionale che porta gli Stati a ridurre le aliquote di imposizione sui redditi per attrarre investimenti stranieri; dall'altro, la progressiva obsolescenza dei tradizionali criteri fiscali per collegare la produzione di reddito a un dato Paese. Questi criteri si fondano, in estrema sintesi, sul luogo di presenza fisica. In altre parole, il reddito prodotto da un gruppo multinazionale è considerato tassabile nei Paesi in cui questo gruppo ha una presenza tangibile: stabilimenti, uffici, centri di distribuzione etc. In sostanza, ciò che viene fatto è analizzare la catena del valore, attribuire a ogni anello della catena una parte del profitto complessivo e poi attribuire questa parte di profitto al Paese o ai Paesi dove questo anello è localizzato, in modo che sia ivi assoggettato a tassazione.

Il sistema, in sé, è razionale, tuttavia i criteri di collegamento, che come osservato sono legati alla presenza fisica sul territorio, risultano anacronistici quando si tratta di colpire attività che avvengono fuori dal mondo fisico, cioè nel mondo digitale. Basta fare l'esempio di gruppi come  Facebook, Amazon o Apple che, per limitarci a quanto avviene in Europa, hanno localizzato i propri uffici vendite in Irlanda, dove l'aliquota di tassazione dei redditi delle società è da molti anni al 12,5%, vendendo poi da lì i propri prodotti e servizi in rete, senza alcuna presenza fisica rilevante negli altri Stati europei. In questo modo, gli utili derivanti dalle vendite risultano, secondo i criteri attuali, tassati in Irlanda, perché è lì che il criterio di collegamento, fondato sulla presenza fisica, li riconduce.
Tuttavia, anche agli occhi del cittadino non esperto di fiscalità internazionale, risulta evidente che ci sia qualcosa che non va: è giusto che una web company, che (legittimamente) guadagna raccogliendo, organizzando e vendendo i dati dei suoi utenti possa, di fatto arbitrariamente, decidere di tassarsi in Paesi a bassa tassazione semplicemente localizzando lì la propria presenza fisica, quando i dati e le informazioni sui quali fonda il proprio profitto sono raccolti anche in altri Paesi?

Proprio da queste considerazioni nasce l'esigenza di procedere a una revisione dei tradizionali criteri di collegamento di cui si è detto, al fine di introdurre, oltre alla presenza fisica, altri criteri che riescano a cogliere meglio la relazione fra reddito e luogo in cui tale reddito è prodotto e va, conseguentemente, tassato. In proposito, si è parlato e si continua a ragionare su concetti quali intangibles, proprietà intellettuale etc. In sintesi, il ragionamento è che se una multinazionale ha molto successo fra consumatori ad esempio italiani o francesi, talché riesce a vendere bene i propri prodotti a questi ultimi (o a raccogliere da questi dati e informazioni), avrebbe senso allocare a Italia e Francia una parte del reddito di questa multinazionale pure in assenza di una sua presenza fisica in questi due Paesi.

Su questa strada si sta muovendo, già da qualche anno, l'Ocse con i lavori del suo inclusive framework. Allo stato attuale, le proposte (sulle quali ancora si sta lavorando) sono raggruppate in due cosiddetti pilastri: il primo si propone di ammodernare i criteri di collegamento nel senso sopra descritto, il secondo si propone, in aggiunta e in parte conseguenzialmente al primo, di stabilire un'aliquota fiscale minima applicabile nei vari Paesi ai redditi delle imprese.

In questo contesto, vanno segnalate anche le fughe in avanti di alcuni Paesi, inclusa l'Italia con la sua web tax, che hanno introdotto (o lo stanno facendo) misure unilaterali domestiche per recuperare a tassazione una parte del reddito imponibile generato da queste multinazionali.

In un panorama confuso, che vede contrapposti Stati Uniti (sede della maggior parte di queste multinazionali), paesi a bassa tassazione (come la Svizzera e l'Irlanda) che hanno fatto della competizione fiscale internazionale un punto essenziale della propria politica economica e Paesi “consumatori” di prodotti digitali, è chiaro che raccogliere un consenso su questi temi ampio abbastanza da essere efficace non è cosa semplice e, infatti, il progresso su questo fronte è stato molto rallentato dall'ostilità americana, soprattutto durante la presidenza Trump.

Con Biden, la posizione americana si è fatta più morbida, forse anche in considerazione dell'intenzione della sua amministrazione di recuperare i rapporti con i tradizionali alleati, e si è giunti all'attuale proposta americana, sui cui punti principali si è raggiunto l'impegno preso in sede di G7 lo scorso 5 giugno. L'idea, in sintesi è la seguente: aliquota minima al 15% da un lato e, dall'altro, allocazione di una parte dei profitti che eccedono una certa soglia di redditività media ai vari Paesi sulla base di un criterio che tenga in considerazione i dati sulle vendite. Circa questo secondo punto in particolare, l'impegno è di prendere una quota (non inferiore al 20%, si legge) degli extra redditi generati dalle multinazionali più profittevoli (cioè dei profitti che eccedono un ritorno del 10%) e ripartire questa quota fra i Paesi nei quali sono state effettuate le vendite. In cambio, gli Stati Uniti chiedono che i Paesi Ocse ritirino le misure unilaterali (ad esempio, la web tax italiana) eventualmente varate. Il programma, ambizioso, prevede di portare questa proposta al prossimo G20 con l'obiettivo di giungere ad un accordo polito entro l'autunno del 2021.
Dunque, il traguardo è a portata di mano o servirà ancora molto lavoro? Ma, soprattutto, si tratta di una buona soluzione? Andando con ordine e rispondendo alla prima domanda, non si può non riconoscere che sicuramente di lavoro da fare ne resta ancora molto, perché molti punti della proposta non sono chiari, vanno definiti meglio e condivisi. Inoltre, il lavoro di coordinamento che andrebbe fatto per introdurre questa proposta in modo armonico nella legislazione tributaria dei vari Paesi sarebbe immenso (si pensi solo alla necessità di rivedere i principi di transfer pricing, le regole di tassazione degli intangibles etc.). Soprattutto, si tratta di vincere l'ostilità di alcuni Paesi che, come la Svizzera, subirebbero un impatto significativo a livello di perdita di attrattività fiscale e di gettito e hanno già lasciato trapelare molta diffidenza. In questo contesto, anche se un accordo politico riuscisse (e non è scontato) ad essere trovato entro l'autunno, i lavori di affinamento e finalizzazione di questa proposta, come pure quelli necessari per l'introduzione della stessa nei vari ordinamenti, richiederebbero molto tempo, probabilmente qualche anno.

Ma la domanda più importante è se questa sia una buona proposta ed è una domanda alla quale è molto difficile dare una risposta esaustiva. Sicuramente la proposta ha il merito di rimettere in moto un negoziato che si era arenato, ma alcuni punti essenziali non sono ancora chiari: ad esempio, perché la soglia oltre la quale si conteggiano gli extra profitti è stata fissata al 10% e perché l'eccedenza di reddito da riallocare sulla base delle vendite dovrebbe essere comunque limitata (in misura non inferiore al 20%, si legge)?
Senza informazioni più approfondite, non è possibile concludere se il meccanismo sarà sufficiente a proporre un efficace superamento degli obsoleti criteri di collegamento basati sulla presenza fisica. Il rischio, qui, è che, invece di procedere a una revisione organizzata di questi criteri, per sostituirli con altri più moderni, si viri verso un sistema forfetario, che assegni una piccola fetta agli Stati “consumatori”, mantenendo il grosso della torta di fatto soggetto alle regole attuali (e ai conseguenti benefici in termini di ridotta tassazione complessiva) e il fatto che la proposta venga dagli Stati Uniti, dove ha sede la quasi totalità di queste multinazionali, forse non è da sottovalutare.

Inoltre, anche la fissazione di un aliquota minima di tassazione dei redditi comune non inferiore al 15% genera qualche fondato dubbio: avrebbe, infatti, avuto più senso fissarla in un intorno del 23-25%, considerato che la maggior parte dei Paesi Ocse tassa i redditi delle società con aliquote comprese in questa fascia: da un lato, sorgerebbero difficoltà di armonizzazione, considerato che sarebbe illogico (e, in molti Paesi, fra i quali l'Italia, anche incostituzionale) tassare alcuni soggetti (le multinazionali) con un aliquota e tutti gli altri in misura diversa. Inoltre, un'aliquota minima del 15% non sembra affrontare efficacemente la questione del contrasto alla competizione fiscale internazionale. Come indizio in tal senso, basti citare il caso dell'Irlanda che non ha accolto sfavorevolmente la proposta, forse perché tra il 12,5% attualmente ivi vigente e il 15% non c'è, poi, molta differenza.

Va ricordato, infine, che la proposta è stata criticata anche sotto il diverso punto di vista che  tassare il digitale comporterebbe una traslazione economica sui consumatori di questi prodotti che, necessariamente, finirebbero per sostenere in tutto o in parte il relativo onere, a causa di un corrispondente incremento dei prezzi di vendita. Questa critica, tradizionalmente usata da ogni impresa quando si tratta di discutere un incremento della tassazione degli utili, in sé non pare molto significativa: ogni imposta, infatti, risulta traslata sui consumatori finali, in misura maggiore o minore secondo le circostanze. Tuttavia, dovrebbe far riflettere in relazione a quanto già osservato a proposito di ripartizione del gettito fiscale fra Paesi diversi: siccome la traslazione economica di un'imposta colpisce tutti i consumatori proporzionalmente e senza distinzioni, se il criterio di ripartizione del gettito fiscale fra i vari Paesi dove opera una multinazionale non è fatto bene potrebbe succedere che un dato Paese potrebbe tassare la multinazionale per un dato importo a fronte di un incremento di prezzi (a causa della traslazione economica) ai consumatori finali che risiedono in quel Paese ben superiore.

In altre parole, potrebbe succedere che le maggiori imposte ripartite a favore dei Paesi A e B (ad esempio, nella misura dell'80% a favore di A e del 20% a favore di B) possano essere traslate sui consumatori finali di quei Paesi in misura diversa (ad esempio, perché solo il 20% dei consumatori risiede nel Paese A, mentre l'80% risiede nel Paese B). Con la conseguenza, in fondo illogica e forse anche un po' coloniale, che il gettito fiscale del Paese A risulti in parte finanziato dai cittadini del Paese B.

Senza voler spegnere l'entusiasmo suscitato dalla proposta Biden, sicuramente condivisibile se non altro perché si è superato un blocco, si devono riconoscere sia la complessità dell'argomento sia la sua importanza: accettare ora un'impostazione che dovesse a posteriori risultare inadatta a risolvere il nodo di come tassare a livello locale redditi prodotti globalmente e su piattaforme digitali che, per loro natura, non sono influenzate dai confini nazionali, potrebbe ritardare di molti anni l'elaborazione, negoziazione e implementazione di una soluzione che, oltre che corretta, sia anche giusta.

Per inquadrare la rilevanza della questione senza perdersi in analisi complicate, basti osservare questo: una multinazionale privata ha recentemente ottenuto dalla Nasa l'appalto per organizzare ed effettuare la prima missione spaziale su Marte, battendo sul filo di lana un'altra multinazionale altrettanto privata. Ora, per un'impresa del genere servono risorse finanziarie di importo enorme, più adatto al budget di un'agenzia governativa di uno Stato estremamente florido che a un'impresa privata, per quanto grande. Chiedersi il perché sia un soggetto privato, anziché uno Stato, ad averle a disposizione potrebbe far pensare che, fra le tante possibili ragioni, una sia proprio quella fiscale.
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Avvocato e dottore commercialista, è partner e responsabile del dipartimento Tax di Allen & Overy. Ha 25
anni di esperienza nell’assistenza a fondi di investimento, investitori istituzionali, family offices, hnwi e
istituti finanziari italiani e internazionali e vanta una riconosciuta expertise che spazia da tutte le tematiche
inerenti la fiscalità domestica e internazionale, il contenzioso fiscale e la regolamentazione finanziaria.

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